■ 진행 : 조태현 기자
■ 방송일 : 2026년 10월 12일 월요일
■ 대담 : 황의식 GS&J 농정혁신연구원 원장
- 전국 단위 대대적 농지 조사, 1950년 농지개혁 이후 처음
- 고령 농가들은 직접 농사 짓기 어려워 주변 젊은 농가에 농지 임대하는 경우 많아
- 농가 간 임대차도 농지은행을 통하지 않으면 불법 규정
- 농촌의 관행과 실제 법 규정 사이 간극 있어
- 농지 실태조사 필요하나, '조사 대상' 사전에 충분히 알렸어야
- 농지 위반 이행강제금 25%, 새로 생긴 규정 아냐
- 2022년 시흥 LH 직원들의 농지 투기 사건 이후 규제 강화
- 헌법은 '경자유전'뿐만아니라 '농업 위해 농지 합리적 이용 기반 마련' 방향도 제시
- 농지 투기는 방지해야 맞아, 농지 가격 급등하면 실제 농사 지으려는 사람은 농지 확보 어려워져
- 유럽과 일본 등서도 농지 매입·임대 시 허가 받도록 관리
- 2022년 고점 대비 농지 가격이 약 37% 하락
- 농지 거래 감소와 가격 하락은 전수조사 이전부터 진행되던 흐름
- 농지은행은 한국농어촌공사가 운영하고 시·군 단위로 지사가 있는 구조
- 농민 입장에서는 가까운 이웃에게 농지 임대할 수 있는데도 먼 농지은행 이용해야 하는 불편함
- 벼농사의 약 80%를 농작업 수탁 농가나 청년·핵심 농가들이 담당
- 농기계와 농작업 위탁 확대로 실제 경작가 판단하기 복잡해져
- 농지 이용 실태를 판단할 때는 현장 여건도 고려해야
* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기를 바랍니다.
◆ 조태현 : YTN 라디오 <생생경제> 2부로 이어가겠습니다. 정부가 내놓았던 계획이 있죠? 농지 투기를 막겠다면서 ‘농지 전수조사’를 시작했습니다. 그런데 농민들 사이에서는 '이거 나라에서 땅을 뺏어가겠다는 거 아니냐' 이런 불안감이 커진 상태죠. 결국 정부가 “상속 농지 그리고 고령 농민의 임대차 같은 것들을 구제하겠다”면서 한 발 물러섰습니다. 자, 이 개혁 방향, 제대로 된 걸까요? 아니면 농민들의 삶을 더 어렵게 하는 규제일까요? 농정 혁신 전문가와 함께 알아보도록 하겠습니다. 황의식 ‘GS&J 농정혁신연구원’ 원장과 함께 하겠습니다. 원장님, 어서 오십시오.
◇ 황의식 : 네, 안녕하십니까.
◆ 조태현 : 듣는 분들이 잘 모르실 것 같은데, ‘GS&J 농정혁신연구원’은 뭐 하는 곳입니까?
◇ 황의식 : 농촌경제연구원 출신들이 은퇴 후에 지식을 살리기 위해서, 내지는 농정 문제 전반에 대해서 연구하고. 또 '시선집중'이라고 해서 중요한 쟁점들을 살펴보면서 농업 발전에 도움이 되는 역할을 하고자 하는 민간 연구 기관입니다.
◆ 조태현 : 알겠습니다. 우리가 요즘에는 다들 시선이 AI에 있지만, 우리가 먹고사는 건 다 농업으로부터 나오기 때문에. ‘농업’은 굉장히 중요한 문제죠. 농정혁신연구원에 계시면 농민들의 목소리를 많이 들으실 것 같은데요. 이번에 농지 전수조사 계획이 나온 뒤로 농민들의 불만이 상당히 컸던 걸로 알고 있거든요? 가장 많이 호소하는 어려움이 뭐였습니까?
◇ 황의식 : 지금 두 가지로 나눠진 것 같아요. 수도권 지역하고, 그다음에 소멸 지역 내지는 농촌 지역이죠. 순수한 농촌 지역이라고 볼 수 있는데, 농민들의 불만은 홍보가 좀 잘못됐다고 생각하고, 그런 것들이 이번 특별 조치에 나타났다고 생각하는데요. 초기에는 방금 말씀하신 대로 '농지법 위반되면 이행강제금이라든지, 농지를 국가가 몰수해 가는 거 아니냐?' 이런 것이었는데...
◆ 조태현 : '내 땅 가져간다'.
◇ 황의식 : 예, '내 땅 가져간다', 굉장히 심각한 이야기죠. 그런데 고령 농가라든지 농사를 지으시던 분들도 상당히 많은 부분에 대해서는 옆집에, 내지는 또 젊은, 기계를 가지고 있는 사람들한테 임대를 해주고 있습니다. 그런데 농지법에서는 농가 간에 이렇게 임대를 해도 농지은행을 통하지 않으면 불법으로 규정이 돼 있거든요. 상속 농지 같은 경우에는 1헥타르 이상 상속하는 경우, 이상 부분은 기존에는 농지은행에 위탁하고. 1헥타르 미만인 경우에는 임대를 해줄 수가 있었던 것인데요. 이제 법 개정하면서 그 부분도 다시 농지은행을 통해서 임대하도록 이렇게 규제가 5월에 강화됐죠.
◆ 조태현 : 그러니까 지금까지는 시골에서는 '에이, 다 우리 땅이야' 그러면서 같이 쓰고 이런 것들이 관행적으로 있었는데...
◇ 황의식 : 관행적으로 많이 이루어졌죠.
◆ 조태현 : 이게 이제 규제가 들어오니까 거기에 대한 불만이 생겼다는 거네요.
◇ 황의식 : 네, 농지 전수조사를 한다고 하니까요. 그동안에는 농민들이 농지법이 있는지 없는지도 잘 모릅니다. 그럴 수 있을 것 같아요. 예를 들어서 대표적인 걸로 '공시지가의 25%를 위반했을 때는 강제이행 부담금으로 부과하겠다' 이런 것이 있는데요. 이번에 새로 생긴 걸로 이렇게 이해하고 있지 않습니까? 그런데 2022년도에 시흥에서 LH 직원들이 농지를 갖다 사들인 사건이 있었지 않습니까? 그래서 굉장히 사회적으로 문제가 많이 됐었습니다. 그때 LH 직원이나 이런 곳에서 농지를 사고 투기하는 것을 방지하기 위해서 규제를 상당히 강하게 했습니다. 그때 이 25%를 부과한다는 게 기존에도 있었던 규정인데, 새롭게 이번에 부과된 걸로 이렇게 확 드러나 있는 상황이죠.
◆ 조태현 : 그러니까 잘 모르고 계시다가 이번에 알게 된...
◇ 황의식 : 예, 그런 것들이 많습니다. 예를 들어서 농가 간에 임대차하는 경우에도 그냥 관행적으로 하는 것이니까 '뭐 별 문제없겠지' 하는 부분인데요. 법이라는 게 또 달리 돼 있어서, 그런 실태나 이런 것들이 좀 홍보가 잘됐으면 좋았을 텐데 하는 아쉬움이 남습니다.
◆ 조태현 : 농촌 같은 데는 서로 숟가락 개수도 알고 살고 이런 문화가 있으니까요. 그런데 과거에도 농지 이용 실태 조사를 하긴 했었는데, 지금은 강도도 센 것 같고요. 정부의 의도도 뭔가 있는 것 같아요. 이게 농정 혁신을 위해서 꼭 필요한 조치라고 원장님은 보십니까?
◇ 황의식 : 과거에도 농지 이용 실태 조사는 지자체가 부분적으로 하게 돼 있었습니다. 정부나 농식품부가 직접 하지 않고 지자체가 해서 일부분만 했었죠. 그런 것이 이제 전수조사로 확 확대되다 보니까.
◆ 조태현 : 표본조사에서 이번에 전수조사로.
◇ 황의식 : 예전에는 농지 관리 업무를 지자체 공무원들이 맡고 있었는데, 상당히 기피 업무입니다. 민원도 많고 사례도 아주 어려운 거라서 기피 업무이다 보니까 실태조사를 한다고 했지만 형식적인 부분도 많았고, 그게 문제가 된 적은 적었던 건데요. 이제 옆에서 누가 '민원으로 투기했다' 이런 것이 나오면 그때는 강하게 하는 상황이었는데, 전국적으로 이렇게 대대적으로 실시한 것은 1950년 농지 개혁 이후 처음이어가지고요. 농지 실태조사를 해야 된다는 이야기들은 많이 있었습니다. 그런데 사실 그동안 한 50년, 60년 가까이 못 했던 이유가... 이게 파악하기도 어렵고, 비용도 많이 들기 때문이었는데요. 농지가 우리 농업의 중요한 자산이지 않습니까? 중요한 생산 수단이고. 그러다 보니까 농지를 어떻게 이용하고 있는지, 또 누가 소유하고 있는지에 따라서 농지 제도는 농업 제도, 농업 문제의 '기승전 농지'라는 겁니다. 모든 문제를 다 끌고 가면 마지막에 남아 있는 것은 항상 농지 문제로 귀착되거든요. 그만큼 중요한 과제이기 때문에 실태나 정보 같은 것들을 잘 파악해서 올바른 농업 정책을 수립하는 기초 자료로 활용하는 것이 중요하죠.
◆ 조태현 : 그러니까 필요하기는 했던 작업인데... 일단 여기서 전제 조건이 좀 궁금한 게요. 우리 라디오 들으시는 분들도 수도권 도시에 사시는 분들이 많을 것 같아서요. 일반적으로 땅을 사면 '이건 내 땅이니까 여기다가 밭을 가꾸든 농사를 짓든 건물을 올리든 내 마음이다'라고 생각하기 쉽잖아요. 그런데 문제는 이게 '경자유전'이라고 해서, 이 원칙이 어떤 것으로 정해져 있나 봐요?
◇ 황의식 : 87년 헌법 개정하면서, 민주화 헌법을 만들면서 헌법 121조에 넣었습니다. 그전에도 농지 개혁이라는 걸 했지 않습니까? 우리가 소작농들이 많이 있었는데, 우리 경제 발전의 중요한 성공 요인 중 하나가 농지 개혁으로 자작농을 만들었던 겁니다. 그래서 '내가 농지를 가지고 농업 생산을 하면서 나도 성공할 수 있다'하는 것이 교육열과 함께 우리가 성공했던 배경이거든요?
◆ 조태현 : 이제 거기서 소작농이 아니라 내 농사를 짓는다?
◇ 황의식 : 그렇죠. 그것 때문에 87년도 헌법 121조 1항에 '경자유전의 원칙을 국가는 실천해야 된다'라고 들어왔던 것이고요. 2항이 더 중요합니다. '농지는 농업을 위해서 합리적으로 이용될 수 있는 기반을 만들어야 된다'는 방향을 제시했다고 볼 수 있습니다. 그러면 '비농민이 아무나 농지를 소유해서 이용하면 무슨 문제가 있느냐, 아무 문제 없는 거 아니냐?'라고 할 수 있는데요. 투기 대상이 되면, 지금 집값 가지고도 수도권에서 큰 논란이 되지 않습니까? 그것처럼 농지도 투기의 대상이 되는 것은 방지해야 되고요.
◆ 조태현 : 그런데 수도권에는 투기의 대상이 될 수도 있을 것 같은데, 지방 같은 데는 지금 뭐 땅도 안 팔리고 이러잖아요? 이게 지방에서도 투기의 대상이 되곤 합니까?
◇ 황의식 : 광역시라든지 개발 수요가 있는 지역에 있어서는 투기의 대상이 되고 있고요. 또 투기 대상이 아니더라도 비농민들, 즉 농사짓지 않는 사람들이 농지를 많이 가지고 있을 경우에는 무슨 문제가 있느냐 하면, 식량 안보를 위해서 농지가 농업용으로 사용돼야 하지 않겠습니까? 그런데 빌리는 사람의 입장에 있어서는 농지법에서 3년간 임대를 할 수 있도록 이렇게 돼 있습니다. 그런데 불안하죠. 전세 살다 보면 '또 이사가야 되는 거 아닌가' 싶은 것처럼요. 안정적으로 농지를 이용하지 못하는 상황이 되고, 또 농지 가격이 투기 대상이 되어 급등하지 않습니까? 그러면 농사를 지으려는 사람은 농지 가격 급등하게 되면 농지를 확보할 수밖에 없게 되는 거고요. 또 요즘 가보면 누런 벼만 농사짓는 것이 아니라 ‘스마트팜’이라고 해서 시설 농업도 많이 하고 축사도 많이 하잖아요? 그런 걸 임대 농지에는 투자를 못 하죠. 거기에 구축할 수 없는 이런 상황들 때문에, 농지는 가급적 농사짓는 사람들이 소유하고 이용할 수 있도록 해야 된다는 것인데요. 이 부분은 우리나라만의 문제가 아니고요. 유럽이나 일본 같은 경우에는 반드시 농지를 사려면 허가를 받아야 합니다.
◆ 조태현 : '농사를 짓겠다' 이런 것들.
◇ 황의식 : 농지를 사려고 하면 허가를 얻어야 하고, 빌려주는 것도 허가를 받아야 할 만큼 모든 나라가 농지는 농업용으로 사용할 수 있도록 철저하게 관리를 강화하고 있습니다.
◆ 조태현 : 자, 그런데 농민분들의 불만을 들어보면요. 이번에 계획이 나온 다음에 "농지를 반값으로 내놔도 거래가 안 된다", "지금 거래가 전혀 안 되고 있다" 이런 말씀도 하시고요. "평생 일군 땅인데 팔지도 맡기지도 못하게 됐다" 이런 불만들을 말씀하시거든요. 현장 상황 보시기에는 이런 불만이 맞는 이야기입니까?
◇ 황의식 : 일부는 맞는 이야기들도 많고요. 특히 고령 농가들 같은 경우에는 '불법이다' 이러니까 임대를 못 해주는 상황이고요. 사실 거래 절벽이나 농지 가격이 하락하는 문제는, 아까도 말씀드렸지만 2022년 LH 사태 이후에 농지를 사려고 하면 지자체에 있는 ‘농지위원회’라는 민간 조직의 허가를 받아야 합니다.
◆ 조태현 : 그게 지자체별로 다 있나요?
◇ 황의식 : 예, 그렇습니다. 그때 도입이 됐습니다. 그러다 보니까 수도권에 있는 사람이 아무 연고 없는 데 가서 농지를 산다고 하면 의심의 눈으로 보다 보니까...
◆ 조태현 : 그러면 제가 김포에 가서 '농지 이만큼 사서 농사짓고 싶어요' 이래도 '너는 수도권에서 와서 왜 사냐?' 이렇게 되는 거예요?
◇ 황의식 : 이제 꼼꼼히 살펴보는 거죠. 영농 계획서를 제출해야 되는데, 이게 진짜인지 가짜인지도 살펴보고. 그러다 보니까 사실 2022년부터 농지 거래 감소나 농지 가격 하락 현상이 쭉 나타났던 것인데요. 그동안에는 그런 문제들을 이야기한 적이 없었죠. 이번 전수조사를 계기로 그런 부분들이 확 드러나고, 전수조사가 크게 강화되면서 농지 가격을 하락시킨 것처럼 느껴지는 겁니다. 통계상으로는 그렇게 나타나 있지 않은데, 하락 추세가 쭉 지속되다 보니까 일부 통계와 정부에서 보면 2022년 피크 기준 대비 한 40% 가까이, 37% 정도 하락한 것으로 나옵니다. 어마어마하게 하락한 거죠.
◆ 조태현 : 말씀을 듣고 나니까 농지 전수조사의 필요성 자체는 충분히 있다는 생각이 드네요. 그런데 전반적으로 봤을 때는 굉장히 강한 메시지가 나왔다가 농민들이 반발하니까 뒤로 물러서고, 지금은 뭔가 흐지부지되는 느낌이거든요? 전반적인 정책 진행 과정에 대해서는 원장님은 어떻게 보셨습니까?
◇ 황의식 : 좋은 뜻이라도 너무 강하면 문제가 되는데요. 이게 두 가지로 맞물려 있었던 것 같아요. 5월에 농지법을 개정하면서 농지 위법 상황에 대해 이행명령을 내리는 주체가 과거에는 지자체장이었습니다. 그러다 보니 지역민들과 관계가 얽혀 있어서 지자체에서 그런 명령을 잘 안 내리고 그랬던 거거든요? 그런데 5월 농지법 개정으로 도지사나 장관까지 명령을 내릴 수 있도록 하면서 강해진 거죠. 그렇게 강해지다 보니까 5월 이후에 고령 농가나 상속 농지 등 관행적인 부분까지 다 대상이 되는 것 아니냐는 우려가 어느 날 갑자기 확 커진 겁니다. 그러다 보니 이런 상황이 나타났는데, 사실 이번에 특별 조치를 하겠다고 나왔지 않습니까? 저는 늦은 감이 있지만 맞는 방향이라고 보는데요. 아쉬운 점은 그렇습니다. 관행적으로 해왔던 내용들에 대해서는 전수조사 전에 충분히 이야기되었으면 바람직하지 않았을까, 홍보를 좀 더 강화했으면 혼란이 적지 않았을까 하는 생각이 듭니다. 그래서 여전히 홍보는 대단히 중요하고, 메시지를 분명히 내야 하는 상황이라고 볼 수 있습니다.
◆ 조태현 : 비행기가 동체 착륙하듯이 이렇게 급격하게 하지 말고, 활주로를 잘 사용해 줬으면 좋겠습니다. 지금 농지은행을 통해서 농지를 맡기거나 팔면 된다고 정부가 얘기하고 있는데, 지금도 법상으로는 이렇게 해야 된다는 거죠?
◇ 황의식 : 그렇게 했을 때는 위법 사항이 해소되는 상황인데요. 그런데 ‘농지은행’이라는 게 ‘한국농어촌공사’가 운영하는 건데, 시군 단위로 지사가 하나 정도 있는 상황이다 보니까 농가 입장에서는 '옆집 놔두고 멀리 가는 게 무슨 의미가 있느냐'하는 점이 있습니다. 그런 부분들에 대해서는 농지은행을 통해 해결해야 할 상황이 많이 있고요. 농사라는 게 '누가 짓느냐' 하는 부분이 굉장히 어렵습니다. 보면 지금 농지의 47% 정도가 ‘임차 농지’라고 하고 있고요. 벼농사 지어보신 적 있으신가요?
◆ 조태현 : 있을 리가 없죠. 담배 농사 도와본 적은 있습니다.
◇ 황의식 : 벼농사는 트랙터, 콤바인, 이앙기 같은 농기계를 가지고 있는 젊은 농가들이 주로 짓다 보니까, 벼농사의 한 80%는 농작업 수탁 농가나 청년 내지는 핵심 농가들이 다 짓습니다. 그러다 보니까 핸드폰 하나만 들고 있으면 벼농사 천 평 정도 짓는 것은 크게 어렵지 않게 생각하는 상황이고, 수확에도 크게 관여하지 않다 보니까 '그럼 진짜 농사짓는 사람이 누구냐' 하는 문제가 발생하지 않습니까? 이 부분이 어렵습니다. 경자유전의 '경자'가 누구냐 하는 것이 과거 노동력 중심 시절에는 명확했는데, ‘농기계가 활성화되면서 복잡한 상황으로 바뀌었다’고 볼 수 있습니다.
◆ 조태현 : 87년 헌법에 들어갔다고 하셨는데, 그게 벌써 40년 전이니까요. 자, 간략하게 끝으로 이거 하나만 여쭤볼게요. 청취자님께서 "소형 농지인데 맹지 밭이고 산 중턱에 있습니다. 여건이 좋지 않아서 과수만 몇 그루 심겨 있는데 이것도 불법인가요?" 하고 물어보셨거든요? 불법입니까, 아닙니까?
◇ 황의식 : 휴경되는 경우에는 지목 변경 등을 할 수 있는 부분인데요. 과수가 몇 그루 심겨 있는 경우에는 관행적으로 허용을 해주고 있는 상황입니다. 그리고 산자락에 있는 이런 농지들은 점차 임야로 전환되어 가고 있는데, 지목 변경이 잘 안되다 보니까 농지로 남아 있는 경우가 많습니다.
◆ 조태현 : 크게 걱정은 안 하셔도 될 것 같습니다. 오늘은 황의식 ‘GS&J 농정혁신연구원’ 원장과 함께했습니다. 오늘 말씀 고맙습니다.
YTN라디오 김양원 [kimyw@ytnradio.kr]
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